2016年11月21日，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(國辦發(fā)【2016】81號文，簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施方案”)，進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于改革環(huán)境治理基礎制度的部署，對污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。

中國的環(huán)境治理基礎制度要進(jìn)行系統性的大改革——這在中央的十八屆五中全會(huì )上就已經(jīng)有了綱領(lǐng)性的文件要求，基礎改革的內容包括“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”、“實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度”和“開(kāi)展環(huán)保督察巡視”等等——這些重大變革都已在2016年拉開(kāi)帷幕。

近日，我國多地大面積的霧霾正牽動(dòng)著(zhù)人們的神經(jīng)，而被環(huán)保部“確診”為主要污染源的工業(yè)源依然難辭其咎，無(wú)論是在排放量上，還是在可控程度上都還是個(gè)“老大難”——超標普遍，造假不斷，新聞媒體上不斷刷新多路環(huán)保督查組“曝光式”的公告。固定源管理的難題亟待尋根問(wèn)底地得到解決。

在2016年接近尾聲之際，醞釀多年的排污許可制度終于展現了藍圖。

“實(shí)施方案”中的關(guān)鍵詞

“實(shí)施方案”發(fā)布后，其中不少“關(guān)鍵詞”立即牽引了人們的視線(xiàn)，引發(fā)關(guān)注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”;“整合”現有制度;“一證式”管理，“減輕企業(yè)負擔”;企業(yè)要建立“排污臺賬”和申領(lǐng)、核發(fā)、監管流程“全程公開(kāi)”，等等。

“這些措辭完全是顛覆性的，真要成為現實(shí)，將重新定義現行的固定污染源管理制度，企業(yè)和管理者之間的關(guān)系也將發(fā)生重大的改變。”一位環(huán)境經(jīng)濟學(xué)專(zhuān)家興奮地評價(jià)說(shuō)，同在一個(gè)微信討論群的另外幾位學(xué)者當即對此表示贊同。

其實(shí)，早在一年前國合會(huì )的年會(huì )上，環(huán)保部部長(cháng)陳吉寧就已經(jīng)“預告”了許可制改革最終目標：以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統一的環(huán)境管理平臺，實(shí)現排污企業(yè)在建設、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過(guò)程管理;實(shí)行一企一證;實(shí)行“一證式管理”;明晰各方責任，強化監管，落實(shí)企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，推動(dòng)企業(yè)從被動(dòng)治理轉向主動(dòng)防范……

這之后，排污許可制改革成為了環(huán)保部承擔的重要任務(wù)之一，也成為了整個(gè)環(huán)保界和企業(yè)界重點(diǎn)關(guān)注的話(huà)題。2016年1月11日，環(huán)保部成立了排污許可證實(shí)施領(lǐng)導小組，并設置了綜合組、大氣組和水組3個(gè)工作組，時(shí)任環(huán)保部總工程師的趙英民負責牽頭。從那時(shí)候起，領(lǐng)導小組就開(kāi)始討論、起草、審議、修改包括“實(shí)施方案”草稿在內的所有的改革文件。在參考國際上已有的成熟理論并與三十年來(lái)的環(huán)保管理實(shí)踐經(jīng)驗相結合的基礎上，領(lǐng)導小組又展開(kāi)了密集的地方調研、行業(yè)調研，經(jīng)歷數十輪的專(zhuān)題討論和多次的征求意見(jiàn)，以“實(shí)施方案”為“頂層設計”的排污許可制度改革正式全面啟動(dòng)。

等待多年的路線(xiàn)圖

“我們一直缺的就是環(huán)保制度的頂層設計，”環(huán)保部原總工程師楊朝飛告訴《世界環(huán)境》：“從70年代起，中國的環(huán)保制度建設就起步了，可以說(shuō)門(mén)類(lèi)早就比較齊全了——從事前預防的，到事中、事后監管的，都有了。這些制度在不同層面上發(fā)揮了一定的作用，也在不同的階段解決了一些緊迫而突出的環(huán)境矛盾，可是最大的問(wèn)題，圍繞著(zhù)污染源的不同環(huán)境管理制度之間銜接不上。”

楊朝飛解釋說(shuō)，區別于很多發(fā)達國家對企業(yè)貫穿全生命周期的“過(guò)程式”的管理，我們的環(huán)境管理是“環(huán)節式”的，一個(gè)環(huán)節，一套人馬，手握一項行政權力，負責一個(gè)管理的階段，對企業(yè)的要求缺乏邏輯上的一貫性。

比如說(shuō)，環(huán)評的就管環(huán)評，提了要求就給批了，也不管后面到底能不能落實(shí)，總量核查的不管達標排放，執法用不了在線(xiàn)監測數據，有時(shí)候會(huì )發(fā)生重疊——哪些企業(yè)、哪些污染物應該管、怎么管，各職能部門(mén)都各自有一套邏輯，不同的要求常會(huì )發(fā)生沖突;有時(shí)候又是脫節的，比如環(huán)評報告批復文件中對企業(yè)在某地的排放行為可能提出很多更嚴格的要求，但是按照現行的法律，只要企業(yè)在實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)中的排放不超標，環(huán)保部門(mén)就算發(fā)現了企業(yè)沒(méi)有執行環(huán)評的要求，也沒(méi)有辦法落實(shí)處罰，導致環(huán)評“落空”。看起來(lái)干了很多工作，但是管理的實(shí)際效果并不好。

他告訴《世界環(huán)境》，排污許可證制度在國際上早已經(jīng)是被廣泛采用的成熟的制度，是對固定污染源實(shí)行“過(guò)程管理”即全生命周期“一證式”監管的基礎性制度。這項制度的建設也是在第一任環(huán)保局長(cháng)曲格平時(shí)代就提出來(lái)了，那個(gè)時(shí)候許可證是作為環(huán)保制度建設的“新五項”之一，也正因為它只是“之一”，而沒(méi)有明確其基礎性，統攝不了其他制度，所以也一直“難產(chǎn)”。不僅如此，過(guò)去三十年來(lái)，中國的環(huán)保一直就沒(méi)有明確環(huán)境質(zhì)量目標的核心地位，許可證制度實(shí)際上也并無(wú)大用場(chǎng)，也就成了一個(gè)可有可無(wú)的殘缺擺設。在楊朝飛當環(huán)保部政策法規司司長(cháng)期間，從07年到09年，國務(wù)院曾連續三年把排污許可制度的立法列入立法計劃。

“但思路都不清楚，怎么能列入計劃呢?過(guò)去長(cháng)久以來(lái)，許可證跟其他制度的關(guān)系沒(méi)有理順，就一直連許可證條例都出不來(lái)臺。”楊朝飛說(shuō)，這就是許可證制度雖然提了幾十年，卻一直未能建立起來(lái)的內在原因。

在江蘇省環(huán)保廳廳長(cháng)陳蒙蒙看來(lái)，環(huán)境管理轉向以環(huán)境質(zhì)量的改善為核心，實(shí)現現代化、精細化的環(huán)境管理，排污許可證制度的建立是必經(jīng)之路。2016年的全國“兩會(huì )”上，陳蒙蒙告訴《世界環(huán)境》，江蘇過(guò)去雖然一直都有在發(fā)“排污許可證”，比如在蘇州工業(yè)園區，那些外企也都拿到了基層環(huán)保局發(fā)給他們的“排污許可證”，外企就理所當然地覺(jué)得，這就是法定給他的許可了。但是，驗收、三同時(shí)等等環(huán)保制度的要求都跟它不一致，從實(shí)際管理的意義上講發(fā)揮不了作用。地方也覺(jué)得很著(zhù)急，一邊自己探索著(zhù)改革的同時(shí)，也向環(huán)保部提出過(guò)建議和疑問(wèn)，比如說(shuō)排污權應該如何“確權”，跟環(huán)評制度應當如何銜接，等等，還在不斷的探索改革路線(xiàn)。然而，一些方向性的爭議終究需要國家層面來(lái)定調。

許可證到底是什么?

十年了，在中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國君眼里，這十年是他在孤獨中堅持研究許可證的十年，也是中國環(huán)保失落的十年。一直到2015年，環(huán)保部打響了“以環(huán)境質(zhì)量為核心”的轉型攻堅戰，許可制改革開(kāi)始醞釀，他才欣喜地看到轉機。2016年年初，環(huán)保部排污許可證實(shí)施領(lǐng)導小組請他作為專(zhuān)家組成員，一同參與了改革路線(xiàn)頂層設計的討論。

“過(guò)去十多年，國家搞總量減排，課題經(jīng)費多，于是大家就更愿意圍繞著(zhù)總量控制去做環(huán)境管理的研究，但是做許可證研究的話(huà)就沒(méi)什么項目可申請，只能自己想辦法找路徑去做。”宋國君說(shuō)：“現在，終于要回到正確的軌道上來(lái)了。”

他向《世界環(huán)境》解釋?zhuān)墒於晟频呐盼墼S可證并不是我們一般意義上理解的掛在墻上的一張證，它的“真身”通常都有幾十頁(yè)到上百頁(yè)不等，承載的是政府對一個(gè)向環(huán)境排放污染物的企事業(yè)單位的所有環(huán)保要求。

“所有”的環(huán)保要求，包括但不限于企業(yè)能被允許排放些什么類(lèi)型的污染物，是直接排河里呢還是排進(jìn)綜合污水廠(chǎng)呢;是通過(guò)高煙囪排出去呢還是大面積揮發(fā)性的排出去的呢;排放污染物的濃度和頻率限值是多少;一定時(shí)期內的排放量最大能是多少;企業(yè)自己要做好哪些監測和記錄;要多久上報一次排污記錄;特殊情況下需要采取什么應急措施保障怎樣的排放限制，等等。

“比技術(shù)性的載明內容更為重要的是，我們需要回答許可證到底是什么，它扮演什么角色，目的是什么。”環(huán)保部排污許可證實(shí)施領(lǐng)導小組一位成員說(shuō)：“這個(gè)問(wèn)題以前一直沒(méi)有說(shuō)清楚，但是中央的十八屆五中全會(huì )已經(jīng)明確了方向。目前國家發(fā)布的‘實(shí)施方案’基本思路是與成熟的國際經(jīng)驗接軌的，它是我們多年來(lái)環(huán)保管理經(jīng)驗教訓的總結，也是按照我們目前的現實(shí)基礎制定的改革路線(xiàn)圖。”

他解釋說(shuō)，根據“實(shí)施方案”，排污許可證是“企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營(yíng)期接受環(huán)境監管和環(huán)保部門(mén)實(shí)施監管應當遵守的主要法律文書(shū)。”這里面就包含了兩層含義：其一，它是用來(lái)約束企業(yè)的，企業(yè)要“按證排污，自證守法”，其中的重點(diǎn)就在于對排放行為的“許可”怎么定;其二，它也是用來(lái)約束政府的，環(huán)保部門(mén)要“依法發(fā)證，依證監管”，重點(diǎn)在于作為一項制度要如何保障執行。而“所有企業(yè)都要持證排污，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量的要求承擔相應的污染治理責任”則是明確了許可證存在的目的是圍繞環(huán)境質(zhì)量改善的中心工作服務(wù)，環(huán)境質(zhì)量的改善是唯一目標;“制度統領(lǐng)”和“一證式”管理的定位則描述了許可證制度的基礎性地位，對固定污染源的諸項管理制度而言，它既不是附屬，也不是并列，而是一個(gè)基礎平臺，其他所有相關(guān)的制度、要求，都要經(jīng)歷配套的改革銜接、融合進(jìn)來(lái)。

過(guò)去的許可證管理之經(jīng)驗與困惑

早在2010年，為了配合“十二五”的總量減排工作，浙江省制定了地方的排污許可證暫行辦法，嘗試著(zhù)以許可證作為排污權的載體，落實(shí)總量減排任務(wù)并推動(dòng)排污權交易。

浙江省一位基層環(huán)保官員告訴《世界環(huán)境》，客觀(guān)的說(shuō)，浙江省的排污許可制度設計從一開(kāi)始還是力圖吸收國際成熟經(jīng)驗，希望藉此搭建現代化、精細化的管理平臺。從許可證的內容上看，不僅包含了污染物種類(lèi)、濃度、數量、排放方式、排放位置等信息，也包含了產(chǎn)生污染物的主要工藝、設備以及污染物的處理方式和流程，試圖做到全過(guò)程管理;除此之外，浙江省的管理辦法還規定了排污單位應當建立污染物排放和污染治理臺賬，記錄排污許可證許可事項的執行情況，這是對排污臺賬制度的先試先行，2014年之后，浙江省還開(kāi)發(fā)出了“刷卡排污”系統，從技術(shù)角度更加精細化、信息化。

不過(guò)，從執行的情況看，浙江省的許可證改革并沒(méi)有得到很好的效果。在2015年12月環(huán)保部組織召開(kāi)的排污許可證制度國際研討會(huì )上，時(shí)任浙江省環(huán)保廳總量處副處長(cháng)的陳俊表示，在過(guò)去的實(shí)踐中，浙江省的排污許可制度除了法律支撐不足、定位不清晰、管理范圍窄、證后監管弱等問(wèn)題外，與其他污染源管理制度也存在相互獨立、分頭管理和管理效率低的問(wèn)題，其作用并沒(méi)能很好的發(fā)揮出來(lái)。目前，浙江省再次展開(kāi)制度改革，以排污許可證作為許可、核定、監管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。

但在宋國君看來(lái)，浙江省的排污許可證難以發(fā)揮真正的作用并不僅僅是因為上述制度缺陷造成的實(shí)施障礙。更為關(guān)鍵的原因在于，浙江省的許可證設計思路就存在問(wèn)題——它并不是為了控制企業(yè)的排放行為對環(huán)境質(zhì)量的影響，而是附屬于總量減排制度的一項工具，是用來(lái)分解總量控制指標的載體，以行政區為單位分解的污染物排放總量指標是跟實(shí)際的環(huán)境質(zhì)量目標脫節的，總量數字自身都是一筆“糊涂賬”，被“降格使用”的許可證自然就難以發(fā)揮其基礎制度的功能。

在對浙江省排污權交易市場(chǎng)的調研過(guò)程中，宋國君和他的研究團隊發(fā)現，企業(yè)獲得初始排污權的許可排放量普遍遠大于企業(yè)的實(shí)際排放量，而初始排污權是企業(yè)向政府買(mǎi)來(lái)的，計算依據是總量控制的任務(wù)和企業(yè)的績(jì)效水平。調研中，也有企業(yè)直言不諱地說(shuō)，排污權交易系統的建立如果是以賣(mài)初始排污權來(lái)收費為目的，就起不到以經(jīng)濟手段刺激減排的作用。“我的指標完全夠用，有什么動(dòng)力再去實(shí)施技術(shù)改造進(jìn)一步減排呢，大家的指標都用不完，誰(shuí)還用得著(zhù)去買(mǎi)別人的呢?”

在十八屆三中全會(huì )上，總量控制的改革方向就已經(jīng)確定為“實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”，而不再是地方政府的總量控制制度。在國務(wù)院新發(fā)布的“實(shí)施方案”中，許可證和總量控制制度之間的關(guān)系得到澄清——要改變單純以行政區為單元層層分解總量指標的方式，通過(guò)實(shí)施排污許可制，落實(shí)“企事業(yè)單位總量控制”要求。總量考核要服從質(zhì)量考核，在環(huán)境質(zhì)量不達標的地區，要通過(guò)提高排放標準或加嚴許可排放量，對企事業(yè)單位實(shí)施更為嚴格的總量控制。也就是說(shuō)，現在的總量核算的原則都要修改，許可排放量要“自下而上”地生成，與當地實(shí)際的環(huán)境質(zhì)量要求掛鉤;而不是“自上而下”由國家下任務(wù)層層分解。“實(shí)施方案”同時(shí)還規定了，排污權交易的前提是“通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級”之后，產(chǎn)生的“削減量”那部分，可以在市場(chǎng)上交易出售。也就是說(shuō)，“有效削減量”才是排污權交易的基礎，這就從源頭上防止了指標倒賣(mài)、騰挪乃至于偏離減排目的的排污權交易，讓經(jīng)濟手段更有效的發(fā)揮作用，讓守法者、少排污者受益。